【美国政治-法律科普文：“选举舞弊说”的来龙去脉】进入八月，川普在民调中持续落后，开始为败选做舆论准备，重提选举舞弊的话题。这是2020年大选演过的老剧本。这篇文章讲一下美国政治中”选举舞弊“说法的来龙去脉，包括川普担任总统期间成立的调查委员会的调查结果。

2016年大选，川普获胜，但选票比希拉里少数百万张。他宣称选举存在舞弊行为，少算了他数百万张票。就任总统后，川普签署行政命令，成立调查委员会，指派副总统彭斯负责调查。2020年大选，川普失利，再度指控选举舞弊。在2022年中期选举中，川普推出的候选人纷纷落马，他故伎重演。每次选举失利，川普的借口都是“选举舞弊”，今年大选也不例外。

一、“非法选民”

2016年大选，川普在全国得票落后于希拉里287万张，但在几个争夺州险胜，获得足够选举人票而入主白宫。大选后20天，川普在推特上发文称，他不但以压倒优势赢了选举人票，而且也赢了选民票——有数百万非法选民投票给希拉里，他们的票不算数。

川普的推文遭到来自各方的批评。美国大选的具体选举事务由各州的州务卿负责。“全国州务卿协会”（National Association of Secretaries of State）随即发表声明，表示美国选举系统公正可靠，没有证据支持川普“几百万非法选民”投票的说法。甚至一些共和党议员对川普的说法也提出批评。[1]比如，林赛·格雷汉姆（Lindsey Graham）参议员称川普的评论不恰当，劝他向民众说清楚：大选是公平、公正的；如果川普持续攻击美国的选举体制，又拿不出证据，他作为总统的声誉和治理国家的能力都会受到不利影响。[2]

尽管遭到来自各方的批评，川普上任后坚持大选舞弊的说法，并于2017年5月11日签署“总统命令”，成立了“选举公正总统顾问委员会”（Presidential Advisory Commission on Election Integrity）展开调查。委员会由副总统彭斯担任主席，共和党籍的堪萨斯州务卿克里斯·考巴克（Kris Kobach）担任副主席，主要任务是调查各州“冒名顶替投票”和“假身份选民登记”等问题。经过半年多调查，除了有据可查的零星个案，委员会并没有发现证据证实存在有组织的选举舞弊，更没有发现川普说的“几百万投票的非法选民”。2018年1月3日，川普宣布解散调查委员会，但继续在媒体上指责选举舞弊。[3]

川普解散“选举舞弊”调查委员会以后，前副主席考巴克在堪萨斯州作为州务卿继续未竟的事业。堪萨斯州政府要求所有选民登记必须出示公民证明。美国没有全国身份证，很多土生土长的美国人证明公民身份的唯一证据是医院的出生纸。堪萨斯州政府的要求导致31000名本来有投票权的公民无法登记。他们提起诉讼。在法庭上，考巴克称堪萨斯有18000名假公民登记投票，但原告提交法庭的证据显示，从1999年到2013年的14年间，只有39名非公民错误登记为选民，占全州选民总数的0.002%。最终，法庭判决考巴克的指控没有事实依据。因为考巴克屡次违反法庭规范，提交各种扭曲的调查结论，法庭责令他去上“法律培训课”。[4]

继考巴克之后，德克萨斯州务卿大卫·维特利（David Whitley）也启动“选举舞弊”调查，称德州有95000名“非法选民”，而且已经有58000名非法投过票。维特利把指控的“非法选民”名单发给各县负责选举的官员，要求他们把这些名字从选民登记中清除。川普引用维特利的数据，称美国选举中存在大规模舞弊。

选民组织随即提起诉讼。维特利名单依据的是德州“公共安全局”掌握的居民驾照申请信息，并拿这些信息跟选民登记信息对照，发现有些居民申请驾照时不是公民，但出现在选民登记中。德克萨斯各县负责选举的官员指出，维特利的做法存在重大问题：德克萨斯是个移民大州，每年有55000名永久居民归化入籍成为公民。很多人在申请驾照时是永久居民，但在驾照有限期内变成公民，获得选举权。德州政府并不要求驾照持有人更新公民身份。维特利名单上的大部分“非法选民”属于这种情况。

休斯顿市所在哈里斯县，有将近30000居民在维特利的“非法选民”名单上。县负责选举的官员经过初步核查，发现有很多重复现象和明显错误，经过筛选后，名单上还剩下12000人，随机抽查了150人，没有发现一个“非法选民”。哈里斯县遂宣布名单不可靠，决定停止调查。共和党籍的德克萨斯州司法部长肯尼斯·帕克斯顿（Kenneth Paxton）一直把起诉选举舞弊作为工作重点，但拒绝配合维特利的调查。同时，联邦法院指维特利的调查漏洞百出，手法拙劣，用州政府的权力威胁数以万计的合法选民。2019年4月，维特利同意撤销调查，并向原告赔偿45万美元的律师费。[5]维特利被迫道歉并辞去州务卿职务，调查以失败告终。[6]

二、邮寄投票

2020大选年，川普在民调中落后于竞争对手拜登，重启“选举舞弊”的指控，把火力集中在邮寄投票上。他在推特发文，称邮寄投票“将导致我国历史上最腐败的选举”。攻击选举舞弊，尤其是邮寄投票舞弊，成为川普的竞选策略。这跟他在2016年的竞选策略如出一辙。在民调大幅落后的情况下，他采取这种策略，一方面是为大选结束后对投票结果提出争议做铺垫；另一方面，在极其不利的情况下，也是为败选做舆论准备。与2016年不同，2020年大选期间正值疫情肆虐，更多州政府和更多选民希望通过邮寄投票。而且，民调显示，使用邮寄投票的民主党选民远多于共和党选民。

进入夏季，川普在民调中落后于拜登的幅度逐渐拉大，他对邮寄投票的攻击也随之升级。6月22日，他发推文称：“被操纵的2020年大选：外国政府和其他组织将印刷数百万张邮寄选票。这将是我们时代的丑闻。”一些共和党代言人，甚至个别川普政府的阁员也随声附和。[7]两天后，司法部长威廉·巴尔（William Barr）在福克斯新闻上讲，邮寄投票“绝对打开舞弊的闸门”，“外国政府可以印刷成千上万张假选票，我们很难辨别真假。”[8]7月30日，川普再度发推，称因为邮寄选票，2020年大选“将是历史上最不准确、最舞弊的选举”，并要求推迟选举。在首场总统候选人辩论中，川普称邮寄投票会被操控：“这次选举将是一场前所未有的舞弊。”[9]

联邦调查局是联邦政府中反选举舞弊的执法机构，并不赞同川普和巴尔有关“邮寄投票舞弊”的说法。联邦调查局在全国设有56个办公室，有专门工作人员负责监督和调查大选的合法情况。8月26日，联邦调查局高级官员在电话会议上告诉记者：“我们完全掌握疫情和大量增加的邮寄选票给今年大选带来的新情况。迄今为止，我们没有看到在任何全国性选举中出现过有组织的舞弊行为。外国势力要影响或侵害我们，必须经过各地复杂多样的选举程序，牵一发而动全局。考虑到这一点，试图通过投票舞弊来改变联邦选举结果极其困难。”[10]

9月24日，联邦调查局局长克里斯托弗·雷（Christopher Wray）在参议院“国土安全与政府事务委员会”作证，指出不管是在邮寄投票还是在现场投票中，联邦调查局都没有发现证据表明存在“组织选举舞弊的企图”。他重申，策划并实施足以改变选举结果的投票舞弊，对美国的对手来讲，是个“巨大的挑战”。[11]10月21日，离大选不到两周，联邦调查局召开记者会，局长雷向发表讲话，呼吁选民从可靠的信息渠道，即各州的选举官员那里，获得选举信息，对网上流传的各种说法要有鉴别力，做个聪明的信息消费者。[12]

美国大选中邮寄投票的做法有150多年历史，经历了数十次大选，不断完善防舞弊机制。时至今日，各州选票都充分使用了现代防伪技术。有组织地印刷假选票、大规模以假乱真几乎是不可能的。选举安全专家麦克尔·汉密尔顿（Michael Hamilton）指出，每张选票都有跟选民信息相对应的电子条形码，复制已经印制的条形码会被读票系统识破，伪造系统中没有的条形码会被系统拒绝。[13]

美国几乎所有州都实行选民登记制度，每个选民在居住地所在的县登记姓名、住址、出生年月等信息。有9个州按照选民登记的信息直接向选民邮寄选票。选民收到后，按照要求填写完毕寄回或投递到指定的票箱。35个州允许选民在疫情期间申请邮寄选票。只有6个州要求选民必须提出疫情以外的邮寄选票理由。不管是哪种情况，没有登记在册的人收不到邮寄选票。即便有“非法选民”寄回伪造的选票，因为系统无法识别，也不会计票。

曾有选民问，如果“非法选民”偷窃或截获了真选票，然后冒名顶替填写寄回怎么办？这样做难度更大。邮寄投票不但要选择候选人，而且选民要签字。所以，要冒名顶替，只偷选票是不够的，还要伪造选民的签字，必须跟系统中的选民签字相符，否则会被系统当成废票。更重要的是，一个人或几个人偷少量选票，即便成功伪造签名，骗过读票系统，相对于每个州少则数百万张、多则上千万张的选票，犹如沧海一粟，无法改变选举结果。要想大规模伪造足以改变选举结果的邮寄选票，舞弊者必须潜入县政府的选民登记数据库，获得大量选民的信息，改掉他们的住址，使县政府把大量选票寄到“非法选民”的接收地址，然后再批量冒名顶替。这样做必须经过几个环节，要想神不知鬼不觉地骗过县政府负责选举的工作人员、邮局人员，大量收不到选票的选民，在现实世界是不可想象的事情。

选举舞弊按联邦法和各州法律都是重罪。偶尔有零星的舞弊者以身试法，与正当选民和选票的数量相比几乎可以忽略不计，甚至比计票中的误差还要少。早在2007年，“布莱南司法研究中心”（Brennan Center for Justice）曾对三个州的“选举舞弊”指控做出调查，并发布调查报告。2000年大选，密苏里州共收到236万张选票，有据可查的只有6起投票舞弊个案，占总选票数的0.0003%。2004年大选，新泽西州共收到361万张选票，发现舞弊票16张——8位选民重复投票，占总选票数的0.0004%。2004年大选，威斯康星州收到近300万张选票，查实的非法投票18起，占总票数的0.0006%。[14]

最早实行邮寄投票的州之一俄勒冈，2000年以来已经累计寄出过1亿多张选票，只查实过10几起投票舞弊个案，占总选票的0.00001%。基于现实经验和数据，研究选举舞弊的专家喜欢讲，美国选民在选举中造假的概率比被雷击的概率还低。[15]这跟美国选举系统的反舞弊机制和选民的素质有关，也跟法律的威慑有关。

按照联邦法律，非法投票最高可判刑5年，罚款1万美元。各州都有类似的法律，对投票舞弊行为严惩不怠。2016年大选，德克萨斯选民克丽斯朵尔·梅森（Crystal Mason）投了一票，当时她正在监外服刑。按照德克萨斯法律，服刑犯人不准投票。她的选票被计票系统拒绝；几个月后，她被捕并以非法投票罪被起诉。德克萨斯塔伦特县法院按照州法律审判，梅森被定罪并判刑5年。2020年3月19日，德克萨斯州上诉法院驳回了梅森的上诉，维持原判。[16]德克萨斯州有1700万选民，非法投一票，改变不了选举结果，但代价沉重，失去5年自由。

任何选举系统都无法完全排除个人作弊。但迄今为止，联邦调查局及各州负责选举的执法机构均没有发现证据，表明美国大选中存在有组织的选举舞弊，甚至没有发现任何组织企图策划选举舞弊。把选举中出现的非法投票个案渲染成能改变选举结果的有组织舞弊，跟现实不符。

在川普之前，美国选举舞弊和大规模造假的说法只出现在一些极右势力的宣传材料中，大部分选民不会当真，对选举制度有信心。川普是美国首位指控选举存在大规模舞弊的总统。他的指控无疑会动摇一些选民对美国选举公正性的信心，而选举制度是美国民主的基石。

2016年大选后，联邦调查局和国土安全部反复警告，外国势力干涉美国大选的主要方式是散布假信息、搅混水、误导选民。2020年大选，川普把营造子虚乌有的选举舞弊作为竞选策略，动摇选民对美国选举制度的信心，在很大程度上实现了外国势力一直努力却无法达到的目标。

三、“宪政危机”

11月第一个星期一后的星期二是联邦选举日。大选年的选举日当晚，很多观众守在电视机前观看开票和计票。各州计票过程公开透明，及时向民众更新结果。除非总统候选人在争夺州得票接近，选举日当晚各媒体就会预报谁能获得270张选举人票，赢得大选。不过，媒体的说法只是预报，不是正式结论。

美国历史上有好几次大选，因为候选人得票接近，选举日过后无法预报结果，双方争执到临近总统就职日才确定输赢。1937年以前，总统就职日是3月4日，距离选举日长达4个月之久。美国建国初期的1800年和1824年大选，双方候选人无法凭选举人票定输赢，按照《宪法》规定的程序，由众议院投票确定总统，投一次不见分晓，不得不再投一次，一直拖到第二年2月份才有结果。1876年大选，候选人对几个州的选举人票出现争议，两党国会议员和最高法院法官联合成立“选举委员会”，协商解决争端。“选举委员会”包括5名参议员、5名众议员，5名最高法院法官，其中8名共和党人、7名民主党人。经过漫长的讨价还价，直到第二年3月初，总统就职日前两天才确定结果。

20世纪以来，美国有过4次大选在选举日当天无法预报结果。在1948年、1960年、2004年大选中，直到选举日第二天，各州的计票结果才显示出哪位候选人得到了足够的选举人票。2000年大选，两党候选人对佛罗里达州的计票结果发生争议，直到12月12日最高法院裁决不再重新计票，才确定输赢。

2020年10月26日，离大选还有一个星期，川普在推特发文，继续指责邮寄投票有问题，并要求11月3日选举日当天清点全部选票，分出胜负。推文发表后，被推特标示为“问题信息”，指出推文涉及的内容有争议，可能误导选举或其他公共活动。联邦政府设有“联邦选举委员会”（Federal Election Commission），按照联邦法律监管选举经费。“联邦选举委员会”委员艾伦·温特劳伯（Ellen Weintraub）随即发表推文，澄清选举日的计票过程：“选举不是真人秀，当场就能揭晓结果。选举当夜，我们能从电视上看到的只是预报结果。我们无论如何不可能在选举当夜就能得到正式的结果。”[17]按照联邦法律和各州法律，大选正式结果的产生，要在投票结束一个月后。

美国大选并没有全国一致的选举程序。《宪法》只规定大选日、选举人投票日和总统就职日等最基本的构架，授权各州自己制订可操作的选举程序。所以，表面上看，美国大选全国一盘棋，同一个大选日，同一天开票，选出全国的总统，但实际上却相当于50个州加华盛顿特区举行51场程序不同的选举。好在绝大多数州的选举程序、计票程序、验票程序和选举结果认证程序大同小异。一般是各县掌管选举的部门组织投票、负责计票，州务卿或州长指定的选举官员按照各县的计票数据验票，认证输赢。就此而言，在州务卿或州主管选举的官员正式认证输赢之前，候选人在各州的输赢只是媒体的预报，不是官方的正式结论。

所以，看美国大选各州计票，要区分两种结果，一是“初步结果”（Preliminary Results），二是“认证的结果”(Certified Result)。比如说，各州投票截至时间一到，开始计票，媒体得到一个州的大部分选票统计结果后，会预报哪位候选人在那个州获胜，这是“初步结果”或“预计结果”。等州务卿验证了各县上报的计票结果后，按照本州的法律程序认证计票结果，宣布哪位候选人获胜，这才有了官方的结论，即“认证的结果”。

川普发推称11月3日晚上要清点完全部选票，分出胜负，从选举程序上讲是不可能的事。各州法律规定了计票期限，特拉华州最短，只有两天。但其他州至少一个星期，大部分州的法律规定了几个星期的计票、验票和认证期限。2020年大选中，按照联邦法律，12月8日是各州认证选举结果的最后日期，那是在大选日35天之后。法律的这种规定已经考虑到计票过程中可能会出现的问题，并给出足够的时间解决。比如，负责选举的官员、选举观察员、计票工作人员可能会发现投票过程或计票有异常，需要上报核查，排除疑点。

在双方候选人得票差距接近的情况下，会出现重新计票问题。在什么情况下可以重新计票，候选人是否有权要求重新计票，各州法律都有具体规定。如果双方提起诉讼，法庭会紧急安排审理，从基层法院到最高法院，必须及时做出裁决，解决争议。如果候选人只是笼统地指责投票舞弊，没有证据支持指控的罪状，既得不到负责选举的官员和计票人员的支持，也不会赢得诉讼。

在投票和计票过程中，如果州县政府主管选举的官员或工作人员涉嫌舞弊或造假怎么办？在大部分州，司法部长可以立案调查，并起诉涉案人员。如果州政府采取了候选人不认可的投票或计票措施，候选人和党派组织可以起诉州政府。比如，在2020年大选中，川普阵营在选前已经提出多起诉讼：起诉过蒙大拿州政府在疫情期间扩大选民邮寄投票的措施；起诉过威斯康星州政府、北卡莱罗那州政府和宾夕法尼亚州政府延长邮寄选票接收期限的措施；起诉过新泽西和内华达州县政府的计票程序。显然，川普阵营是把法院诉讼作为竞选的一种手段。[18]

为了确保选举公平、公正，参加大选的候选人和党派都会派选民观察员监督选举过程。除了西弗吉尼亚，其他州都允许选民观察员旁观大选。如果观察员发现选举有异常情况，或怀疑非法投票，可向负责选举的官员举报。在近半个世纪的美国大选中，指责选举舞弊是共和党的传统。1981年新泽西选举州长，共和党全国委员会派出“投票安全工作组”观察选举，出现骚扰和威胁少数族裔选民的情况。

民主党就此起诉共和党全国委员会。审判之前，共和党全国委员会跟民主党和解。和解的条件是共和党全国委员会的选举观察员必须经过联邦法院批准，在联邦法院监督下活动，直到2018年为止。2020年大选，共和党全国委员会第一次不需要经法院批准指派观察员旁观大选。[19]

选前有人担心，川普在各州选票还没有计完的情况下，提前宣布当选怎么办？虽然这种担心并不是没有根据，但除了各州的州务卿或州长指派的主管选举的官员，任何人宣布在那个州获胜都没有法律效力。而且，按照《宪法》，各州选举人团将于12月14日在各自州府正式投票，选出总统和副总统，并将选举人团投票结果报送国会和联邦政府相关官员。

至此，总统选举的程序在各州才算结束。但选举过程并没有完结，而是从各州转到了国会。2021年1月3日，新当选的国会议员宣誓就职。新国会就职后首先要做的一件大事就是继续总统选举程序。1月6日，参众两院召开联席会议，正式打开各州的选举人票，宣布选出下届总统和副总统。1月20日，新当选的总统和副总统宣誓就职，总统大选过程才正式结束。